如何應(yīng)對“十高”農(nóng)業(yè)的挑戰(zhàn) ——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征和政策取向

發(fā)布日期：2013-08-21 瀏覽次數(shù)：1228

農(nóng)業(yè)勞動力“高齡化”，需大力培育職業(yè)農(nóng)民

中國有大約1.5億的新生代農(nóng)民工，他們基本上不會務(wù)農(nóng)。農(nóng)業(yè)勞動力年齡多在50歲以上。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)林牧漁業(yè)就業(yè)人口中初中以下的占93.6\%，受教育程度較低。依靠高齡低素質(zhì)勞動力必定難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

職業(yè)農(nóng)民是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的中堅力量，需大力培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。首先應(yīng)在國家層面制定培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民的計劃，提出培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民的戰(zhàn)略性任務(wù)、階段性目標和具體舉措。其次，加大對職業(yè)農(nóng)民的扶持力度，在財政補助、貸款支持、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)投入、技術(shù)服務(wù)和社會保障等方面綜合培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民，重點培訓一批種養(yǎng)殖大戶和經(jīng)營能手。讓職業(yè)農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)也可以獲得和從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)一樣甚至更高的收入，激發(fā)其務(wù)農(nóng)熱情。

土地經(jīng)營“高分散”，應(yīng)積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

中國農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營高度小規(guī)模分散。農(nóng)戶戶均耕地僅7.5畝，相當于歐盟的1/40，美國的1/400，不到日本和韓國的一半。而且農(nóng)戶經(jīng)營地塊多，土地零碎分散，廣西等一些地區(qū)的土地尤其如此。土地經(jīng)營高度分散，限制了先進技術(shù)的采納和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，縮小了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益空間。以種糧為例，2011年三大糧食作物平均凈利潤為251元/畝，戶均7.5畝的糧食收益不到2000元。

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求和基本條件。當前我國已初步具備了實行適度規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟社會條件。近年來多個中央1號文件等相關(guān)政策都支持土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，部分地區(qū)還出臺了專門的財政補貼政策。當前應(yīng)出臺具體舉措鼓勵地方在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護農(nóng)民土地權(quán)益的前提下發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，關(guān)鍵是財政補貼扶持適度規(guī)模經(jīng)營政策，發(fā)達地區(qū)可以由其自行解決財政補貼資金，欠發(fā)達地區(qū)可由中央列出專項財政資金。通過發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，引導農(nóng)業(yè)走出“小農(nóng)低水平發(fā)展困境”，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造基本條件。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“高成本”，須多渠道紓解成本壓力

中國農(nóng)業(yè)已進入“高成本”時代。2006年至2011年，稻谷、小麥、玉米三種糧食每畝平均總成本由444.90元上升到791.16元，增長了77.83\%，分別比產(chǎn)值增長率和凈利潤增長率高出4.14和16.01個百分點。新世紀以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格指數(shù)穩(wěn)步攀升，尤其是2008年比上年增長了20.3\%。2000年至2010年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（總體）、化肥和飼料價格分別上漲了59.6\%、63.2\%和83.3\%。從長期趨勢看，隨著石油等初級產(chǎn)品價格的逐步攀高，農(nóng)村勞動力不斷向外轉(zhuǎn)移及勞動力成本的升高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積增加及農(nóng)地租金的上升，“高成本”農(nóng)業(yè)將越發(fā)明顯。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的逐步上升壓縮了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤空間。因此，應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本進行適度調(diào)節(jié)，抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本過快上漲。主要應(yīng)有以下措施：控制石油等初級產(chǎn)品價格上升勢頭，提高石油等初級產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通效率，盡量平緩初級產(chǎn)品價格上漲對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲的推動作用。支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和流通，從財政、稅收、貸款、農(nóng)資連鎖經(jīng)營等方面對農(nóng)資生產(chǎn)流通進行支持，降低農(nóng)資生產(chǎn)成本。第三，繼續(xù)并提高農(nóng)資補貼和農(nóng)機購置補貼等。第四，大力發(fā)展先進、適用的各類農(nóng)業(yè)機械，以代替不斷減少的農(nóng)業(yè)勞動力，降低人工成本。第五，積極開展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整治工作，提高土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率。第六，健全農(nóng)資價格和農(nóng)產(chǎn)品價格的動態(tài)平衡機制，在農(nóng)資價格上漲的趨勢下保持農(nóng)產(chǎn)品價格的合理上漲。

農(nóng)業(yè)進入財政“高投入”時代，仍需穩(wěn)步增加投入和補貼

改革開放尤其是新世紀以來，國家財政對農(nóng)業(yè)的投資穩(wěn)步提高。2011年國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出為10497.7億元，占財政支出的9.6\%，不僅大幅增長，而且占財政支出的比重也穩(wěn)步升高。2011年，中央財政用于糧食生產(chǎn)相關(guān)的投入達到4985億元，中央財政累計安排各類水利資金1814億元，比2010年增加303億元，增長20\%，中央財政支農(nóng)四項補貼達到1406億元，比2004年增加8.7倍。全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)共安排資金271.6億元，土地綜合整治的資金超過一千億。

加大財政投入和補貼力度是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的主線。雖然近年來中國農(nóng)業(yè)投入和補貼已經(jīng)不斷增加，但由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，農(nóng)田水利設(shè)施依然薄弱，全國大約還有2/3的耕地為中低產(chǎn)田，難以支撐糧食和農(nóng)產(chǎn)品進一步穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。對種糧農(nóng)民和產(chǎn)糧大縣的補貼獎勵等已經(jīng)逐步升高，但無論與發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)的高補貼標準還是與糧食生產(chǎn)、農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入的實際需求相比都有相當差距。

因此，未來仍需穩(wěn)步增加對農(nóng)業(yè)的投入與補貼，中央財政、地方財政進一步增加農(nóng)業(yè)投入和在財政支出中的比重，加強對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和土地綜合整治項目的投資。繼續(xù)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的資金扶持，增加對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政補貼力度和糧食生產(chǎn)補貼力度，增加對產(chǎn)糧大縣的獎勵資金。進一步健全農(nóng)業(yè)補貼制度，完善農(nóng)業(yè)補貼政策，穩(wěn)步提高四項補貼的標準和資金，對主要糧食作物實行良種補貼普惠制，擴大農(nóng)機具購置補貼規(guī)模和品種范圍，建立與農(nóng)資價格上漲直接掛鉤的農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整機制。通過對農(nóng)業(yè)的高投入和高補貼促進中國農(nóng)業(yè)順利邁向現(xiàn)代化。

農(nóng)業(yè)發(fā)展依靠“高科技”，應(yīng)進一步提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用能力

改革開放三十多年來，中國農(nóng)業(yè)科技高度發(fā)展，科技成為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的主要因素和農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要動力。農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率由2002年的42.3\%上升至2011年的53.5\%，2011年，中國糧食單產(chǎn)增加對總產(chǎn)提高的貢獻率達到85.8\%。盡管中國農(nóng)業(yè)科技取得重大進展，但仍需看到其中存在的不足，主要是農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)條件差，自主創(chuàng)新能力不強，一些關(guān)鍵領(lǐng)域和重大技術(shù)還落后于世界先進水平，農(nóng)業(yè)科技與生產(chǎn)應(yīng)用脫節(jié)，農(nóng)技推廣滯后等。

農(nóng)業(yè)科技一直是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要力量，未來更將是農(nóng)業(yè)發(fā)展的不竭動力，更需要重視農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新、應(yīng)用與推廣，大力支持農(nóng)業(yè)科技改革發(fā)展。加快農(nóng)業(yè)科技進步。國家重點支持基礎(chǔ)性、前沿性和產(chǎn)業(yè)共性的農(nóng)業(yè)科學研究，力爭在關(guān)鍵領(lǐng)域和核心技術(shù)上實現(xiàn)重大突破。進一步引導企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，鼓勵企業(yè)開展先進實用技術(shù)集成配套，創(chuàng)建具有國際競爭力的企業(yè)技術(shù)研發(fā)中心。強化科技成果轉(zhuǎn)化和示范推廣，加快科技向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。加強公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系建設(shè)，積極發(fā)展社會化農(nóng)技推廣服務(wù)組織。第三，建立政府農(nóng)業(yè)科技投入穩(wěn)定增長機制，鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)科研，建立多元化農(nóng)業(yè)科研投入體系，形成穩(wěn)定、可持續(xù)的投入增長機制。第四，深化農(nóng)業(yè)科研管理體制改革，優(yōu)化科研力量與機構(gòu)布局，加強農(nóng)業(yè)科研人才培養(yǎng)，健全農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護體系，促進國際農(nóng)業(yè)科研交流合作。

糧食安全“高壓力”和農(nóng)產(chǎn)品“高進口”并存，穩(wěn)固國內(nèi)基礎(chǔ)與拓展國際市場需要統(tǒng)籌推進

盡管中國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”，連續(xù)兩年邁上11000億斤的新臺階，糧食生產(chǎn)能力得到提升。但應(yīng)當看到，中國每年5億多噸糧食的供求基本平衡是一根“緊繃的弦”，中國糧食安全壓力巨大。首先，中國農(nóng)業(yè)資源相對匱乏，糧食生產(chǎn)的根基薄弱。中國人多地少水缺，人均耕地不足1.4畝，僅相當于世界平均水平的40\%，人均和畝均水資源量只有2100立方米和1400立方米，僅為世界平均水平的28\%和50\%。同時不利的情況是耕地或優(yōu)良耕地每年以上百萬畝的速度在減少。其次，中國人口仍在增加，人口城鎮(zhèn)化進程加快，膳食結(jié)構(gòu)升級，共同作用抬高了糧食需求。2011年，中國人口增加至13.47億，比2000年增加了近8000萬人，人口增長增加了糧食消費。2011年，中國城鎮(zhèn)化率達到51.27\%，比2000年提高了15個百分點，城鎮(zhèn)人口增加了2.3億。一般來說，城鎮(zhèn)人膳食結(jié)構(gòu)對糧食的需求更大，城鎮(zhèn)人雖然口糧消費少于農(nóng)村人，但肉、蛋、奶等需要糧食轉(zhuǎn)化的食物消費高于農(nóng)村人，而這些食物需要消耗更多的糧食，如3斤多糧食才能轉(zhuǎn)化為1斤豬肉。

雖然中國糧食供求基本平衡，但大豆、棉花、植物油、食糖等部分農(nóng)產(chǎn)品卻高度依賴進口。中國農(nóng)產(chǎn)品進口額由2000年的112.7億美元增長到2011年的948.9億美元，增加了7.4倍，排名世界第二，貿(mào)易逆差為341.2億美元，且自2004年以來一直保持貿(mào)易逆差。2009年之后，中國谷物進口量持續(xù)大于出口量且呈上升態(tài)勢，2012年谷物進口達到1398萬噸，約占國際貿(mào)易總量的5﹪。大豆凈進口量自2000年開始超過1000萬噸以來連年攀升，2012年達到5838萬噸，大豆自給率僅約為1/5。中國食用植物油、棉花、食糖、畜產(chǎn)品凈進口量也連年增長。

糧食安全的高壓力和部分主要農(nóng)產(chǎn)品的高進口將會長期存在，因此確立糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌國內(nèi)外資源與市場。強基固本，夯實國內(nèi)糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的支撐體系。繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備水平，加大對糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的資金、政策和金融支持，加強耕地保護和改良力度，改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營制度，有效發(fā)揮市場機制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的導向作用，穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)糧食綜合生產(chǎn)能力達到5.4億噸以上，三大谷物自給率保持在95\%以上。有進有出，主動、充分、有效利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和資源。農(nóng)業(yè)既要“引進來”，也要“走出去”，合理適度進口短缺農(nóng)產(chǎn)品，保證國內(nèi)市場供應(yīng)，擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的出口與盈利。實施積極主動的農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，鼓勵國內(nèi)企業(yè)走向國際市場成為國際大糧商，提高農(nóng)業(yè)國際競爭力，促進中國由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變。

農(nóng)業(yè)“高消耗”和“高污染”形勢嚴峻，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式勢在必行

隨著化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用塑料薄膜等化學合成物質(zhì)和農(nóng)業(yè)機械、水利灌溉設(shè)施作用于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到提升。然而，不合理、過度使用這些外部資源投入帶來了能源和資源的高消耗，同時伴隨著高污染。2011年，中國化肥施用量（折純量）5704.2萬噸，超過世界總用量的30\%，畝均施用量是國際公認的化肥施用安全上限15公斤/畝的2倍，而平均利用率僅為40\%左右。2010年中國農(nóng)藥使用量達到175.8萬噸，比1990年多使用1.4倍，畝均農(nóng)藥施用量約為2斤，利用率也僅為30\%左右。2010年中國農(nóng)用塑料薄膜施用量為217.3萬噸，比1990年多使用3.5倍，每年有幾十萬噸農(nóng)膜殘留于土壤中。未被利用的化肥和農(nóng)藥以及殘留農(nóng)膜造成土壤、地下水、地表水和空氣的污染，導致中國上億畝耕地受到不同程度污染。中國畜牧業(yè)養(yǎng)殖的糞便污染問題突出。據(jù)統(tǒng)計，中國僅豬、牛、雞三大類畜禽糞便年總排放量約30億噸。

中國是一個嚴重缺水的國家，農(nóng)業(yè)用水占比較大，卻較為粗放。2011年，中國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.51，遠低于世界先進水平的0.7~0.8。中國農(nóng)業(yè)能耗也逐步增加，2010年農(nóng)用柴油施用量為2023.1萬噸，比1995年增加86\%。農(nóng)業(yè)高消耗和高污染浪費了資源，制約了生態(tài)文明建設(shè)。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式勢在必行。

積極推行農(nóng)業(yè)生態(tài)技術(shù)、循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)、低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的集成應(yīng)用，開展農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境控制、污染農(nóng)田修復(fù)利用、農(nóng)林生態(tài)工程，提高農(nóng)業(yè)資源節(jié)約與生態(tài)保護能力。提高化肥和農(nóng)藥的利用效率，降低能源消耗與環(huán)境污染。加快推廣緩釋及控釋肥料技術(shù)，進一步免費推廣測土配方施肥項目，增加有機肥料投入，適度使用化學肥料。推廣普及生物防控技術(shù)，提升植保統(tǒng)防統(tǒng)治能力，促進農(nóng)民合理使用農(nóng)藥。第三，增強畜禽養(yǎng)殖糞便、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)附屬產(chǎn)品的循環(huán)利用能力，變廢為寶。第四，提高農(nóng)業(yè)用水效率，積極發(fā)展節(jié)水灌溉，進一步推廣管道輸水、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)以及旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)。

農(nóng)業(yè)“高風險”凸顯，健全風險管理制度為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保駕護航

當前我國農(nóng)業(yè)高風險主要表現(xiàn)在自然風險和市場風險兩個方面。農(nóng)業(yè)的自然風險一直存在，但近年來由于溫室效應(yīng)等因素的影響，包括我國在內(nèi)的全球氣象災(zāi)害趨于加重，極端天氣頻繁發(fā)生，農(nóng)業(yè)自然風險日漸凸顯。農(nóng)業(yè)市場風險的突出表現(xiàn)是農(nóng)產(chǎn)品價格波動增大和“賣難”問題層出不窮。隨著市場化進程的加快、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度的提高、農(nóng)業(yè)受全球市場影響程度的增加、農(nóng)產(chǎn)品作為資本炒作對象的變化，農(nóng)產(chǎn)品價格的波動幅度和頻率都在增大，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和經(jīng)營者面臨著越來越大的經(jīng)濟風險。

農(nóng)業(yè)風險加劇造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的不確定性加強與損失加重，需要通過健全農(nóng)業(yè)風險管理制度來降低農(nóng)業(yè)風險的危害、減輕農(nóng)業(yè)風險的損失，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護航。在自然風險管理方面，首先需要充分利用現(xiàn)代氣象、水文、地質(zhì)、植物保護等科學知識，監(jiān)測預(yù)警農(nóng)業(yè)災(zāi)害的發(fā)生。其次需要未雨綢繆，健全農(nóng)業(yè)防災(zāi)備災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系，完善各部門、各層級的減災(zāi)救災(zāi)長效協(xié)作機制。再次是不斷改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，增強農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力。此外還要從財政、稅收等方面加大對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，減輕災(zāi)害發(fā)生后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的損失。

在市場風險管理方面，各級農(nóng)業(yè)、商務(wù)、價格等部門應(yīng)進一步建立健全主要農(nóng)產(chǎn)品供求和價格的預(yù)測預(yù)報及風險預(yù)警機制，合理引導農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與經(jīng)營，減少盲目性。完善農(nóng)產(chǎn)品市場體系，暢通農(nóng)產(chǎn)品流通體系，便利農(nóng)產(chǎn)品上市與流通。第三，促進農(nóng)民與企業(yè)、生產(chǎn)者與銷售者、中介與超市、產(chǎn)地與銷區(qū)等主體的有效對接，保障農(nóng)產(chǎn)品銷售順利并有利可獲。